香港法律改革委员会和香港刑事司法改革概述[1]

刘  红

                                            引言

没有确切的文字资料可供考证作者下述的观点，但当笔者开始调研香港的刑事司法改革动态时，第一个最直接的印象是：它非常类似于英国的司法改革，即：法律改革委员会在所有的司法改革中承担着一个非常重要的角色。任何对香港刑事司法改革的研究，都无法离开香港法律改革委员会。

本文将从法律改革委员会在司法改革中的地位、作用和工作程序着手，以期使读者对改革的背景、方式有所了解；然后通过介绍法律改革委员会有关刑事司法改革的报告，使读者对香港刑事司法改革的理念和现状有所认识。

一、           香港法律改革委员会：刑事司法改革的重要承担者

（一） 法律改革委员会背景

香港法律改革委员会于1980年1月由香港行政局任命成立的独立机构，专门负责审议适宜做出改革的法律范畴。但法律改革委员会不是香港唯一的改革法律机构，因为政府的各部门或决策局都可以主动提交改革建议，甚至立法会或公众人士也可以提出改革要求，但法律改革委员会在下列三种情况中，承担着无可取代的作用：

1.      难以判断属哪一个政府机构范畴的课题（如涉及隐私方面的法律改革）；

2.      所涉及的内容超越了政府日常工作的管辖范围（如关于儿童监护权和赡养权的法律改革）；

3.      因所涉及的内容研究范围广，专业要求高，需要全职的律师做专项调研的（如有关版权方面的法律改革）。

上述三项内容属于必须而且只能由法律改革委员会承担的改革。

法律改革委员会声称他们是“独立的机构，能够在客观的立场上探讨事实和法律后做出建议”[2]。在委员会成员的组成结构上，他们力求作到成员来自不同的背景，从而使审议法律改革工作时能够从整个社会着眼，而不是单从法律专业的角度片面地理解和解决复杂的社会问题。法律改革委员会的倾民倾向还体现在：其就任何研究课题做出结论前定会尽可能广泛地咨询公众，让普通市民参与法律改革工作；同时法律改革委员会的所有报告书和咨询文件均备有印刷本和上载互联网，以供公众阅览。

法律改革委员会由律政司司长担任主席，负责与终审法院首席法官决定教育法改委讨论、研究的法律课题。终审法院首席法官和法律草拟专员也是法律改革委员会的当然成员。其余的委员会成员由香港特别行政区行政长官按律政司司长的意见委任，委员会的成员除法律界人士以外，还有法律专业以外的人士和社会贤达[3]。但根据已公布的历届人员组成来看，学术界人士[4]、执业律师是主要成员[5]。一般成员在担任两期以后，就不得再担任法改委的成员了[6]。法改会自1980年成立以来， 已有超过70人曾经出任法改会成员。

至 2004年为止，法律改革委员会共发表了45份报告书, 其中共有27份报告书的建议获全部或部分实施 。涉及刑事司法改革的报告有：刑事诉讼中的招供词（1985年10月）；证人-配偶的作证资格和可否强制作证（1988年12 月）；保释（1989年12月；拒捕、拘留、搜查及检取（1992年11月）。同时一个关于“在刑事法律程序中有关供认陈述的可接纳性的规管程序”在进行中。

法律改革委员会以“提出令香港的法律更有效、更易于被市民理解和更切合社会需要的改革建议”为己任，同时希望通过他们的工作为媒介，让更多的公众也可以参与法律改革的过程，并透过散播关于法律改革的资料和有效地与市民沟通来使公众关注这个改革过程。

（二）工作程序

法律改革委员会通常的工作程序是：

1、选择需要改革相关课题。律政司司长和终审法院首席法官在这个阶段起着关键的作用：由他们决定哪些法律范畴应交由法律改革委员会研究。有关课题通常从政府、法律改革委员会成员、法律界或公众所提出的建议中挑选。为了协助律政司司长和终审法院首席法官做出决定，法律改革委员会秘书处会不时整理这些建议，然后交给他们考虑。

法律改革委员会自1980年成立以来研究过很多课题。课题的复杂程度和研究范围的大小各有不同。虽然没有一套简单和易于应用的准则决定什么课题适宜交法律改革委员会研究，但是律政司司长和终审法院首席法官通常会考虑以下因素：

（1）  有关法律是否有个普遍存在的问题或不足之处？有关问题不足之 处应该是可以被明的，而且应该并非只与某一个人或某一宗个案有关。

（2）  涉及的议题是否属于政策方面的议题多于法律方面的议题？作为一个笼统粗略的准则，如果某个课题主要涉及政府政策方面的议题而不涉及法律或法律政策方面的议题，法律改革委员会便很可能不是研究该课题的最适当组织。举例说，法律改革委员会不大可能要研究税务或入境事务的问题，因为这两个范畴都是由政府的政策主导，但这并不表示法律改革委员会不能研究某个课题（例如法定的成年岁数）所涉及的一般性的政策议题。

（3）          其他组织研究有关课题是否更有效？若有一个专门的组织对有关课题所涉及的法律范畴有深入的认识，这个课题便不大可能会交由法律改革委员会研究。例如公司法改革常务委员会或法庭使用者委员会便比法律改革委员会适合研究公司法或法庭的程序。

（4）          是否真的有机会落实改革建议？法改会的工作目标是改良法律，但是它的资源有限，如果不大可能会落实它就某个课题所可能做出的改革建议，研究该课题便会浪费它的资源。法律改革委员会因此不大可能会研究政府已表明没有改革需要的法律范畴。

（5）          律政司司长和终审法院首席法官还需要考虑时间问题，以决定法律改革委员会何时能够研究新项目。

2．改革程序启动。法律改革委员会在接受研究课题后，首先由秘书处的一名全职律师准备翔实的研究资料供法律改革委员会主席任命的小组委员会作为讨论的基础。交付法律改革委员会研究的课题一般都交由这个由专业人士组成的小组委员会来进行详细探讨。而小组委员会主席一职通常由法律改革委员会的成员担任。法律改革委员会也可决定省免就个别课题成立小组委员会，而自行以秘书处搜集的资料为基础展开研究。

3．咨询公众意见——一个必不可少的程序。不论法律改革委员会是否有就研究课题委任小组委员会，法律改革委员会必定在做出结论前就有关课题广泛征询各界意见。通常是发表载述法律改革委员会或小组委员会的初步结论和建议的咨询文件，并邀请有关的利益团体和公众就拟议建议向法律改革委员会提出意见。咨询期一般为三个月，期间有关的小组委员会或秘书处成员常会接受邀请，向地区团体、立法会事务委员会或对有关课题感兴趣的组织简介有关建议。这是香港司法改革中民主风格的体现，也反映了社团在其社会中的作用。

4．借鉴其他司法管辖区的相关法例是法律改革委员会研究工作的重点环节之一。它基于这样一种认识，即：香港遇到的问题，可能曾在其他地方出现并已获解决。因此，时刻留意施行普通法地区的发展情况，并与他们的法律改革机构保持联系，也是法律改革委员会工作的重要一环。

5．拟备法律改革委员会报告书。小组委员会一旦就个别课题做出最后结论后，便会将报告书呈交法律改革委员会大会审议。法律改革委员会在自行审议报告书内容后，便会发表最后报告书，并尽可能同时以中、英文本发表。假如研究课题有可能受社会人士的广泛关注，法律改革委员会便会委派一名或以上成员出席记者招待会，向公众介绍报告书内容。待报告书发表以后，法律改革委员会便会将详细记载建议的报告书提交政府当局审议。

法律改革委员会发表最后报告书时，即表示有关课题的研究工作已告一段落。然而，法律改革委员会秘书处的律师通常仍会积极参与当局为落实法律改革委员会建议的制订法例工作，包括协助拟订法例草拟委托书及相关的草拟工作；或是向负责制订相关政策的政府决策局提供研究材料和资料。

（三）主要工作机构——秘书处

法律改革委员会秘书处由一名秘书、一名副秘书及另外五名律师组成，专门负责为研究课题搜集资料、拟备背景资料文件和草拟法律改革委员会报告书。法律改革委员会的成员来自各行各业，以兼任形式义务提供专业意见，而为法律改革委员会及属下小组委员会服务的秘书、副秘书和五名律师，都是律政司法律政策科的全职律师。这些律师负责进行一切所需的研究，并担任委员会和小组委员会的秘书。一俟委员会发表最后报告书后，秘书处的律师可能须直接参与，协助政府的相关决策局修订法例以落实法律改革委员会的建议

法律改革委员会有不少工作都需要借鉴其他司法管辖区的经验。法律改革委员会秘书处的图书馆收藏逾3500份海外法律改革机构发表的报告书，而每年收到的新报告书约有100份。秘书处的辅助人员为这些报告书所编订的索引资料会存入综合电脑资料库，以便利研究工作。此外，秘书处的律师也经常与其他司法管辖区负责相关工作的机构通信和联络，通过交流而获益甚多。

至今刑事诉讼程序的司法改革——法律改革委员已发表4份报告书，它包括：1985年公布的《招供词及其在刑事诉讼中可予采纳程度研究报告书》；1988年的《刑事诉讼中配偶的作证资格和可否強制作证问题研究报告书》；；1989年的《刑事诉讼的保释问题研究报告书》；及.1992年的《拘捕问题研究报告书》。目前尚未出台，正在调研中的改革课题是2000年启动的关于《在刑事法律程序中有关供认陈述的可接纳性的规管程序报告书》和2001年7月成立的关于《刑事法律程序中的传闻证据》课题组。

对有关的改革建议和内容，本文主要介绍1988年的《刑事诉讼中配偶的作证资格和可否強制作证问题研究报告书》和1989年的《刑事诉讼的保释问题研究报告书》。

三、证人-配偶的作证资格和可否强制作证（1988年12 月）

（一）修改背景

1985年10月31日，法律改革委员会成立专门小组组织研究有关被告人配偶或前配偶在刑事诉讼中作证的资格和强制作证的法律和惯常做法应否有任何更改，并提出改革建议。

研究小组成立以后，通过电话调查、派发问卷给各机构以及经抽选的个别人士，来广泛征求社会各界的意见。因为，研究的议题涉及和社会、道德、伦理和家庭价值观有关的问题，因而普通大众的意见对未来的立法价值取向是至关重要的。

（二）法律改革委员会的建议[7]

1、      配偶作辩方证人。提出了以下修改意见：

（1）    作为一般原则，夫妻双方均应可受强制为配偶的辩护而作证，除非夫妻双方被控同一罪名而共同受审（这使配偶可受强制作证，而根据现行法律，配偶只是有资格作证）。

（2）    被告的配偶应有资格为另一名与被告共同受审的人作证，不论被告是否同意（不再需要取得被控配偶的同意）。

（3）    配偶不可受强制为被控配偶共同受审的同案被告的辩护而作证，除非是属于本报告书建议下配偶可受强制为控方作证的案件，如：暴力或性罪行案件，而受害人是被告的配偶或其家庭内16岁以下的子女，又或是夫妻任何一方代替其父母履行家长责任的16岁以下的儿童（对原有的可受强制作证的条件做出更改）。

2、      配偶做控方证人。提出了以下修改意见：

（1）    在所有案件中，夫妻双方都应有资格为检控配偶作证（较之以前的法律将作证资格的适用范围扩大了，使之不受现实的“例外”情况限制）。

（2）        作为一般原则，夫妻双方都不可受强制指证配偶，但以下情况属于例外：a.控罪涉及殴打、伤害或恐吓伤害被告人的妻子或丈夫，或引致家庭子女或未满16岁而由夫妻一方替代其父母履行家长责任的儿童死亡或受伤；b.控罪属于性罪行，而受害人是被告家庭的子女或未满16岁而由夫妻一方代替父母履行家长责任的儿童；c.控罪指被告试图或串谋做出，或协助、教唆、劝使、诱使或煽动他人做出上述两项所列的罪行。

这使配偶在某些案件中可受强制作证，而现时法律是完全不可强制配偶为控方作证的。

（3）    被告的配偶应有资格为检控任何与被告共同受审的人而作证（这对原有的法律作了一项更改）。

（4）    被告的配偶不应受强制指证被告的同案被告，除非有关罪行是上文所列的暴力或性犯罪（这一建议使配偶在某些案件中可受强制作证，而现时法律规定完全不可强制配偶为控方作证的）。

3、杂项

（1）    在夫妻一方受审而其配偶可受强制为辩方或控方作证的案件里，证据条例第7条所载可拒绝透露夫妻通讯的特权应予撤消，但在其他案件中则应保留（除在可强制配偶作证的案件里有所改变外，现行法律维持不变）。

（2）    应订立免使配偶获罪的法定特权，但不适用于夫妻一方可受强制作控方证人的案件（即在现行普通法上不能肯定有这项特权存在之处订立一项法定特权）。

（3）    除配偶可受强制作证的案件外，不应强制曾经结为夫妻的人在离婚或是在可以作废的婚姻宣告无效之后，就婚姻存续期间的事情互相指证。经法庭判决分居的人士则应继续受关于分居前的规定所规范。

对于被告人的父母子女是否应受强制作为控方的证人问题，法改委建议做进一步的研究后在提出建议。

（三）建议的落实

该建议于1988年通过证人-配偶的作证资格和可否强制作证（1988年12 月）， 只到若干年后才透过〈证据（雜项修订）条例〉（2003年23号条例）落实。[8]

四、保释（1989年12月）

（一） 修改背景

在香港，因为社会细小而紧密，审讯前，较长时间的扣押会定期复查，候审的时间又通常较短，在保释方面出现不公或造成困难的机会不大，市民对现行保释制度也无普遍的不满。但本着“主张无罪推定及人身自由，并使香港的保释制度与其它普通法司法区所实行的标准看齐”的目的， 1985年3月法律改革委员会任命、组建了一个改革小组负责对保释制度的进行改革研究。1988年9月小组委员会向法律改革委员会提交报告书草稿；1988年12月，小组委员会向委员会提交报告书定稿。

法律改革委员会认为自由、治安及保释的可行性分别为被告、社会和保释当局有着重要的作用；指出如果在他们的报告中有偏向被告的表现，只是因为他们相信普通法制度会宁求自由及正当程序，而不要防范性的拘留及未经审讯而实行监禁。主张应对那些“相信不会潜逃、干扰证人或犯法的被告”予以保释。

对保释制度的改革集中在探讨对决定应否批准保释外出的影响因素进行研究，并提出改革建议，以编入关于保释法律及惯常做法的法则中去。

报告书分16章，每章的正文都是由三个部分组成：先行法律、改革问题和建议法则的内容。

在香港，保释问题出现在拘捕后，有三个阶段三种保释：一是警方的行政保释。它出现在嫌疑人拘捕后，由警方决定；二是警方的法庭保释，它出现在嫌疑人被警方起诉以后，也由警方决定是否予以保释。三是法庭决定的保释。它出现在出庭诉讼程序最后一个阶段。此次报告书仅就“警方法庭保释和法庭决定的保释“进行研究。因为警方的行政保释更多地涉及到刑事侦查程序，法改委认为放到将来的拘捕研究中较妥。

（二） 香港当时的法律

香港在报告出台时的保释法明确了一个人可能在七个主要阶段中需要保释：

1、被捕但未被起诉——他可获得警方批准保释，但需回来接受警方的讯问（“警方行政保释”）；

2、以一项罪名被逮捕，或被捕后被起诉——他可能获得警方批准保释，以待出庭（“警方法庭保释”）；

3、未能出庭——法庭可能发出背书注明“应予保释”的逮捕令，批准警方在逮捕被告后让他保释（“裁判司条例第102（3）条）；

4、初次出庭——他可能获得裁判司批准保释，等候再次出庭（“法庭保释”）；

5、未被定有罪，亦未被开脱——由于审讯流产，他可能获准傲视，等候重审（“法庭保释”）；

6、已定罪——他可能获法庭批准保释，等候判刑（“法庭保释”）

7、已定罪及已判刑——他可能获法庭批准保释，等候上诉或复检判刑（“法庭保释”）。

（三） 法律改革委员会的主要建议[9]

1．    制定保释权——一般保释权。建议授予所有人士一项一般性的权利，以使人们在等候初次出庭及为同一宗诉讼而再到庭的情况下获得保释。至于已定罪而等候判刑及上诉的被告人，情况则有点不同，不需要给予同等保释权。同时，在有些情况下，保释权是可以拒绝的。但不是因罪行或归属于任何人士类别而决定不予批准保释。

2．      警方法庭保释。一般保释权同样适用于警方法庭保释。同时警方只能基于法庭可用的理由来拒绝保释。警方通则因此需要修改，因为目前至少有两种情况，警方可以拒绝给予保释。同时警方有义务告之被扣留的人，他们享有保释权。对已做出的保释决定，应指派一名与案件无关的警司，对保释条件或拒绝保释一事进行复检。

某人一经起诉，警方应没有权力免去保释，而以传票传唤出庭。

3．可拒绝保释的情况。可拒绝保释的情况即指关于剥夺保释的理由。分定罪前和定罪后。

（1）      定罪前，主要可以在四个情况下拒绝: a.假如获准保释，被告可能不会遵照保释规定自动归押；b. 假如获准保释，被告可能会在保释期间再犯罪；c. 假如获准保释，被告可能会干扰证人或妨碍司法公正，不论与他自己抑或任何其他人有关；d.要获得足够的资料，从而作出保释决定，是难以实行的(这只限于共计不超过72小时的羁押)；

以上适用于所有等候初次出庭或等候再到庭的被告。

另外，下列情况下也可以拒绝保释：a. 为保证被告人本身，又或者如果被告是儿童或年轻人的话，为他本身的福利或利益起见，有需要将他还押扣留；b.按照法庭的判决，被告人正在监禁；c.被告因未能遵行是次诉讼或其他案件的保释条件，已被逮捕及被扣留。

在其他任何情况下，都不应拒绝保释。

（2）    定罪后的保释。一般不适用保释的一般原则，但保释当局有自由裁量权，考虑被告是否不大可能判处监禁，上诉得到改判的机会有多大，及在上诉获得处理前服完徒刑的可能性又有多大，从而决定是否批准被告保释，以侯判刑或上诉。

4．    决定剥夺保释权的例外情况是否成立的因素: (1)罪行的性质与严重性，以及很可能判处的刑罚；（2）被告的品格、行为、过往判罪的记录、出身、亲友、家庭环境、背景、住处、职业、经济状况，以及与社会的联系；(3) 任何其他个人因素，例如怀孕、年老、精神或身体健康欠佳；（4）以往任何批准被告保释的记录及他的表现；（5）案中证据是否有力；(6) 其他有关事项。

法律应以适当的条文说明，在被告申请保释期间，将他过去的判罪记录告之单独聆汛的承审裁判官或法官，是容许的，但应尽量避免。

5．具结。报告建议，因制定了一项潜逃罪，具结制度就应该废除，否则要修改程序。

6．现金保释。现金保释应予保留，作为保释当局的一项选择，但不应在侧重于它的使用。现金保释只在裁判司当局认为缴存现金是保证被告出庭所必须的时候使用，否则不可做出这样的规定。

7．            担保人。报告建议应授权保释当局，作为保释的先决条件，规定要有一个或多个担保人签署陈诺书，保证被告会出庭，并且答应若被告不出庭，便交付一笔款项。同时建议有关法则应做出规定，确保在任何情况下，保金数额都是合理的。此外，也应制定行政程序，确保担保人在保释条件有变，可能影响他继续担任担保人的意愿时，会接到有关的通知。

报告建议：法庭应有权应担保人的申请解除他的责任，而法则应清楚说明这种权利。

8．            附加于保释的约束。裁判司或上级法院可附加一项或多项保释条件，如：a.要交护照；不准离开香港；b.要隔一段时间便到最接近他的住处的警察局报到；c.要居住在指定的地址；d.要在每日某些指定时间留在住处；e.不准进入某些区域或楼宇；f.不准接触某些人士。

但上述条件不应扩大到为防止犯罪而施加约束的权力范围，也不应包括送被告接受强迫精神检查的权力。

9．    针对保释决定而提出的上诉以及重新申请保释。针对保释提出上诉，报告书并不建议对现行的法律做出任何修改。主张应确认律证司有权要求复检批准保释的决定。对被告因不批准保释或附加在保释之上的条件而提出的上诉，建议：被告有权对裁判司或法庭拒绝保释，或有条件批准保释，那么被告有权向最高法院原讼庭申请，要求重新考虑他的保释申请。另外，被告亦应有权申请减少保释金及修改或撤消任何约束。裁判司对拒绝保释所做的解释，一份副本应送交最高法院原讼庭。

10．              潜逃。报告书建议增设一项潜逃罪，不遵照保释条件出庭便犯此罪。如果作为即决罪行处理，最高刑罚应为监禁3个月，而作为藐视法庭罪处理的话，则为监禁12个月。

11．              没收及追收充公。报告书建议应清楚区别执行保释条款的两个阶段：一是宣告没收保金；二是真正追回全部或部分保金。同时建议提供一个程序来实现没收或追收充公，即：（1）不出庭证明；（2）没收宣告；（3）部分执行亦或完全执行的酌处权（而担保人因有机会提出理由，解释为什么不应没收他在该案的保金）。

12．  证据、程序及行政。

（1）          保释聆讯的新闻报道限制。应禁止发表一切有关任何保释聆讯的事项，但以下事项例外：a.被告的身份（除非禁止公开他的姓名），以及被控的罪名；b.批准或拒绝保释的决定；c.保释条件，如果批准保释的话。

不过，法庭有权因特别的理由，为大众或被告利益起见，批准发表进一步的详情。

（2）          举证规则。提出证据证明拒绝被告的保释请求，是控方的责任。证据不应超出合理怀疑的范围作为标准，而是基于可信程度或可靠性的分析。此外，誓证不应是必要的。被告不应就被指称的罪行而受到盘问，但控辩双方应有权就关于该罪行的情节及定罪的可能性，提出可信或可靠的证据。

（3）          保释决定的理由。除无条件保释外，必须以书面记录所有的保释决定理由，并应须应控方及被告的请求该等记录的副本。

（4）    规定的表格。应采用若干规定的表格，包括一份保释资料表。

（5）    行政程序。建议采用各种行政方法，以改善不同事项。

13．              少年。建议明确一项原则，即：一般保释权适用于少年以及成年人

(四) 建议的落实状况

法改委的该份报告出台后，其中的部分建议通过《刑事诉讼程序（修订）条例》（1994年第56号条例）落实。[10]

结  语

香港法律改革委员会是一个独立的咨询团体，负责研究由律政司司长或终审法院首席法官转介的有关法律改革的课题.虽然它的成员是由香港特别行政区行政长官委任，但它仍属独立于政府架构以外的组织。法律改革委员会报告书所表达的观点，均源自法改委成员而不是政府当局，所以它的每一次发表的报告书并不表示报告书所提出的建议会自动获政府采纳和透过立法落实，而是必须将有关建议提交政府辖下的相关决策局审议[11]。但因为法改委在进行调研时，面向广大的社会层面，在整个过程中是开放与专业结合的，它通常能够吸纳更广泛的社会意见，从而提出较为客观的建议。

总体而言，因为历史原因香港已成为一个法治化的社会，各方面的规范比较成熟、稳定，因而刑事司法改革的步骤和过程相对中国内地来讲是比较缓慢，社会影响也不大。较之关注它的改革的具体内容，我们更应该注重考查香港法律改革委员会在进行各项法律改革时所采取的方式、方法（如对配偶作证问题咨询社会各界层的意见）以及慎重的态度[12]，及广泛调研、论证的研究过程，或许对我们在选择和进行我们自己的司法改革方式、方法上会更有借鉴意义。