刑事申诉作为一种最后的特殊司法救济程序，是法律赋予公民救济自身权利的渠道，在缓解社会矛盾，维护社会和谐稳定方面发挥着重要作用。刑事申诉案件能否顺利、合理解决，不仅关系到当事人的切身利益，也影响到社会的长治久安。然而，司法实践中，再审启动难一直是刑事申诉制度面临的主要难题。近年来，我国陆续纠正的多起刑事冤假错案，如内蒙古呼格吉勒图故意杀人案、河南省赵作海故意杀人案、河北省聂树斌强奸杀人案，当事人及其近亲属大多历经十几年甚至几十年无数次申诉，直至案件“亡者归来”或“真凶再现”，冤情才得以昭雪。这些刑事冤假错案引起了社会公众强烈反响，给司法公信力带来了巨大冲击， 凸显出健全我国刑事司法救济制度的严峻性、紧迫性。如何完善刑事申诉程序，充分发挥刑事申诉的纠错功能，越来越引起立法机关、司法机关和社会各界的广泛关注。广西壮族自治区高级人民法院对全区法院2016年至2018年审理刑事申诉案件情况进行了专题调研，研究我区刑事申诉的现状、存在问题，并提出相关工作建议。

一、广西法院近三年刑事申诉案件总体情况

2016年至2018年广西法院共受理刑事申诉案件1570件（含旧存），结案1458件，其中2016年审结418件，2017年和2018年均审结520件。全区法院刑事申诉案件呈以下特点：

1.刑事申诉案件数量呈逐年递增趋势，全区法院审结的案件数2017年比2016年增长24.4%，涨幅较大。2017年和2018年审结的案件数相同。全区刑事申诉案件案件分布呈不均匀态势，主要集中在广西壮族自治区高级人民法院和15个中级人民法院（除海事法院之外）进行审查，基层法院审査刑事申诉案件比较少，有些基层法院甚至一年都没有1件刑事申诉案件。广西壮族自治区髙级人民法院2016年至2018年审结的刑事申诉案件分别是128件、175件、214件。15个中级人民法院的案件审查数也相差较大，南宁、桂林、柳州、玉林4个中级人民法院每年案件数均在30~40件左右，钦州、铁路等中级人民法院每年案件数均不超过10件。负责审査的部门也不相同，广西壮族自治区高级人民法院是由审监二庭来审査刑事申诉案件，而各中级人民法院基本是由立案庭来审査。

2.审查后启动再审的案件数占刑事申诉案件总数比重较小。大部分刑事申诉案件经审査后，均以驳回申诉的方式结案，能进入再审程序的案件很少。从表1、表2可以看到，2016-2018年全区法院每年进入再审的案件数在10~15件左右。部分中院如柳州、梧州、防城港、玉林、河池、铁路等中院及辖区内基层院近三年均没有因申诉进入再审的案件，而高级人民法院和其他中级人民法院每年进入再审的数量也在5件以下。以三年的案件总数来计算，在审结的1458件案件中，驳回申诉的是1384 件，占比94.92%；当事人自行撤诉的是7件，占比0.48%；再审的是37件，占比 2.54%；其他方式结案的是30件，占比2.06%。

3.刑事申诉案件类型和申诉理由比较集中。从案件类型来看，侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、贪污受贿罪四类案件占总案数比重较大，分别为25%、20%、19%、17%。（见图1）

图1  案件案由类型

从申诉的理由来看，统计数据显示（见图2），以事实不清、证据不足为主要申诉理由的占绝大多数，占比71%。案件事实的认定关系到刑事案件的裁判结果，如果缺乏必要证据支持，仅有的证据无法排除合理怀疑，将无法对相应的事实予以认定，因此案件事实一直都是法院审理案件的重点，法院也根据案件事实、情节等因素来对被告人定罪量刑。申诉人对此十分重视，以事实不清、证据不足为主要理由提出申诉也是理所当然。量刑不当也是提出申诉的重要理由，占比13% 。以量刑不当为主要理由的案件类型主要集中在贪污贿赂罪方面。量刑情节分为法定量刑情节和酌定量刑情节，法定量刑情节方面主要是申诉人对自首、立功等情节认定方面而导致量刑不当。而在申诉人看来，酌定量刑情节方面也存在较大的申诉空间。错误适用法律理由主要集中在罪与非罪、彼罪与非彼罪方面，占比7%。以违反诉讼程序为主要理由提出的案件数量比较少，占比4%，同时全区法院近三年也没有因违反诉讼程序而进入再审的刑事申诉案件。

图2  申诉主要理由

二、当前广西法院刑事申诉存在的问题

（一）部分司法人员缺乏现代刑事司法理念

长期以来受传统职权主义诉讼模式影响，刑事诉讼中控辩双方地位不平等，法院、检察院与当事人地位、权利不平衡，部分办案人员还不同程度存在“重实体、轻程序”的理念，程序意识淡薄，证据意识不强，“无罪推定”的现代司法理念有待进一步强化。一些办案人员对刑事申诉存在排斥心理，只注意到当事人无理申诉的一面，对于申诉可以帮助人民法院纠正错误裁判的方面注意不够。

（二）相关法律对刑事申诉条件规定不明确

1.申诉主体次序不分。《刑事诉讼法》第252条规定，申诉主体是原审案件当事人及其法定代理人、近亲属。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第371条第2款规定，案外人认为生效裁判侵害其合法权益的，也可以提出申诉。上述规定充分保障了案件当事人及相关权利人的申诉权，但对申诉主体行使权利的主次先后顺序没有作限制性规定，司法实践中有可能出现当事人及其法定代理人和近亲属同时申诉、先后申诉，甚至当事人及其法定代理人不申诉而近亲属执意申诉等问题。这容易造成申诉的混乱，不仅加大了司法机关处理申诉案件的难度，也不利于及时保障申诉人的合法权益。

2.申诉期限及次数无限制。2002年施行的最高人民法院《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》第10条第1款规定：“人民法院对刑事案件的申诉人在 刑罚执行完毕后两年内提出的申诉，应当受理；超过两年提出申诉，具有下列情形之一 的，应当受理：（一）可能对原审被告人宣告无罪的；（二）原审被告人在本条规定的期限内向人民法院提岀申诉，人民法院未受理的；（三）属于疑难、复杂、重大案件的”，对申诉期限作了规定。但在司法实践中，全区法院执行标准不一。有的法院以“刑罚执行完毕后两年内提出”作为申诉案件立案审查的时效标准，对超过两年提出的，按涉诉信访案件受理；有的法院则不受“两年”期限的限制，无论申诉人在两年内还是两年后提出申诉，均作为申诉案件立案审查。在申诉次数上，普遍存在反复、多次申诉的现象，这是由于部分当事人存在申诉越多改判机会越大的侥幸心理，在其申诉被法院驳回后，仍继续向原审法院及上级法院或者其他部门递交申诉状，多年、多次频繁申诉，最终演化为新的信访案件。刑事申诉主体行使申诉权时间上的不确定性，以及重复申诉、长期缠诉，不仅给申诉人自身带来精神痛苦和经济损失，也造成司法资源的浪费和效率的降低，是对司法公信力和司法权威的挑战，最终成为影响社会稳定的因素之一。

3.申诉理由规定过于笼统。我国《刑事诉讼法》及有关法律法规对申诉主体提出申诉的理由没有作出限制性规定，申诉主体只要不服法院生效裁判就可以提出申诉，无论其申诉是否有理由，理由是否正当，“和上诉的理由相比没有实质性的差别，在时间上甚至比上诉更加宽松，再审的提起就像上诉审一样自由、方便，无法体现终审制的要求，也就不可能从根本上实现对终审裁判权威性的维护”。﹝1﹞刑事判决已经生效，但是当事人还可以不限理由地进行申诉，大大增加了申诉案件的数量，甚至出现 了一些无理缠诉、滥诉或利用申诉要挟国家机关达到不正当目的的现象，浪费了大量的司法资源，干扰了正当的司法秩序。此外，司法实践中，被害人或其近亲属对刑事部分判决不服提出申诉的案件也占一定比例。被害人及其近亲属虽属于申诉主体范围，但在我国现行刑事诉讼制度中，刑事诉讼程序的启动、侦查、审理范围、审判结果，均不以被害人的意志为转移，被害人对一审刑事部分判决没有上诉权，其不服一审判决的救济方式是请求检察院提出抗诉。因此，在申诉程序中，若允许被害人对刑事部分量刑不服提出申诉，与被害人无上诉权的原则相悖。

﹝1﹞《最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》，载沈德咏主编：《最新再审司法解释适用与再审改革研究》，人民法院出版社2003年版，第81页。

（三）刑事申诉复查程序相对封闭，申诉人参与度不高

不同于民事、行政申请再审程序，《刑事诉讼法》对刑事申诉的审理方式未作出明确规定，实践中刑事申诉案件多以书面审查为主，通过书面阅卷进行复査，询问当事人或听证较少，带有浓厚的行政审查色彩，导致案件审查过程不公开不透明。申诉人提出申诉请求，法院受理后不出具受理通知等书面材料，审查期间申诉人向法院询问案件审查情况一般也很难获取相关信息，最终等到的复査结论，大多只是一纸《驳回申诉通知书》，申诉人无法参与并了解审査过程及审查内容，在审查过程中没有知情权、参与权和异议权，往往会认为自己的权利未得到应有的尊重和保障，进而质疑复查结论的公正性，导致重复申诉、缠讼。

（四）律师参与刑事申诉案件的比例较低

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行有律师代理制度以及对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。”申诉人因缺乏专业法律知识，对法律程序不熟悉，往往不能正确行使申诉权利，在申诉请求被驳回后，又因不能正确理解法律而缺乏理性，从而引发涉诉信访，个别申诉人甚至会釆取危害社会和谐稳定的过激行为。

而律师作为专业的法律人士，具备丰富的法律知识，既能引导申诉人正确行使申诉权，积极维护申诉人的主体地位，又能帮助其正确理解裁判，极大地减少无理申诉、反复申诉、违法申诉。然而，从全区法院近三年审查的刑事申诉案件来看，律师代理申诉的案件数量并不多。究其原因，主要有以下几点：一是申诉人大多为文化程度低、收入不高的社会弱势群体，法律意识淡薄，经济较为贫困，往往请不起律师代理申诉；二是当前法律援助范围较窄，未能涵盖刑事申诉案件；三是律师在刑事申诉阶段的地位和诉讼权利不明晰，且代理申诉案件耗费时间、精力较多，尤其是一些疑难复杂案件，所投入的时间、精力甚至远远超过普通诉讼案件，部分律师从经济效益方面考虑，不愿接手申诉案件；四是部分申诉人因一审、二审失利对律师失去信任。

（五）刑事申诉程序缺乏监督问责机制

最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第373条第1款规定：申诉由终审人民法院审查处理。该规定设置的初衷是因为终审法院是对申诉案件作出生效裁判的机关，更了解案件情况，由其审查申诉案件，能更加有效地对 案件进行实体审査。然而，在这种自错自纠的复查方式下，终审法院既是运动员，又是裁判员，在业绩指标考核、错案追责、国家赔偿等种种因素的影响下，审查过程中难以保持中立，很难主动发现并纠正案件错误。同时，刑事申诉在司法实践中没有被视为一个真正的“诉权”，“申诉并不必然启动再审程序。刑事申诉只是审判监督程序的一个重要的材料来源”，〔1〕法院内部对刑事申诉案件也与常规一审、二审案件有所区别，对刑事申诉重视度不够，对申诉复查过程和结果缺乏相应的监督问责机制。部分申诉案件承办人认为所谓“错案责任追究”针对的是进行实体审理的一审、二审案件，不包括申诉案件，即使案件被驳回申诉以后，又进入再审改判，也是对一审、二审案件的承办法官进行追责，申诉案件承办法官不需要承担责任。在这种观念的指引下，往往会对大部分申诉人的申诉请求只是进行简单的形式审查就予以驳回，导致“再审难”的现象产生。

〔1〕胡铭:《刑事申诉论》，中国人民公安大学岀版社2005年版，第216页。

（六）法律文书不规范不统一，说理性不强

目前，全区法院制作的驳回申诉法律文书格式不统一，有的法院制作《驳回申诉通知书》，有的法院制作《不予立案再审通知书》，还有个别法院制作的是《通知书》， 法律文书格式的混乱大大影响了法律文书的权威性。在文书内容上，文书普遍缺乏论证说理，大多只有一页纸，有的文书内容虽多，但大部分与原审裁判的内容基本相同导致当事人无法信服和接受裁判，认为主办法官没有认真审査案件，甚至认为法官根本没有审查，进而不断申诉、反复申诉，给司法公信力带来极大的负面效应。

（七）刑事审监审判力量薄弱

法院的审判中坚力量一般集中在民事、刑事、行政等审判业务部门，而目前全区法院的刑事申诉案件审查大部分在立案庭，审判力量比较薄弱。部分法院立案庭法官的刑事专业化程度不高，部分法官甚至没有刑事审判的经验，法官的刑事审监能力亟须加强和提高。有些立案庭都无法在庭内组成合议庭，只能临时与其他业务庭的法官组成合议庭审查案件，无法形成刑事申诉专业化团队，从而影响刑事申诉案件审査的质量和效率。

三、加强和完善广西法院刑事申诉工作的建议

申诉权是公民的重要权利，是公民提请冤假错案救济的重要途径。但由于刑事申诉制度设计的不完善，导致司法实践中申诉案件难以进入再审程序，刑事申诉制度被虚置。完善刑事申诉程序，确保申诉复查的实质性，对充分发挥刑事审判监督纠正冤错案件、维护裁判权威职能，保障公民合法权益，防范化解重大风险，维护社会和谐稳定具有重要意义。

（一）树立科学的刑事司法理念

理念是根本，是制度改革成功的前提。只有转变理念才能促进刑事申诉制度的改革。要牢固树立“一事不再理”“维护司法公正”“保护当事人合法权益”等现代刑事理念，正确把握依法纠错与维护裁判权威的关系，对于人民群众依法行使申诉权利的，应当依法保护，依法处理。同时要坚决遏止滥用诉权、无理申诉现象，凸显刑事申诉保护被告人权益、维护司法公正和权威的价值。

（二）完善刑事申诉条件的相关规定

1.合理规定申诉主体行使申诉权的次序。申诉权是一种私权利，其行使应遵循意思自治原则。申诉主体之间应当有前后顺序之分，既要避免不同申诉主体同时向法院或其他司法机关提出申诉，又要防止后一顺位的申诉主体越过前一顺位的申诉主体而越权申诉。可以作以下排序：（1）当事人及其法定代理人是第一顺位。（2）当事人的直系近亲属是第二顺位。（3）当事人的其他近亲属是第三顺位。当前一顺位的申诉主体不能提出申诉或特别授权后一顺位的主体代为行使权利时，后一顺位的申诉主体才能享有独立提出申诉的权利。这样既保障了申诉主体的申诉权利，尊重当事人的真实意愿，又能避免多头申诉、重复申诉等乱象的发生。

2.合理限定刑事申诉的期限及次数。“司法裁判只有具有终局性，才能具有权威性，社会成员才能将诉讼作为维护自己合法权益的有效手段和最后途径，通过诉讼才能体会到司法的公正从而自觉服从于司法的权威。”﹝1﹞合理限定刑事申诉的期限，既有利于督促申诉主体及时行使权利，又有利于法院在审查案件时及时调査取证，提高案件审查的质量。可以从有利于被告人和不利于被告人两方面对刑事申诉期限加以限制：对有利于被告人的申诉，应当适当放宽时间限制；对不利于被告人的申诉，可以适当缩短时间，限定在生效裁判作出后的两年内提出较为恰当，这样既维护了刑事裁判的稳定性，也能更好地实现刑事申诉法律效果与社会效果的有机统一。在申诉次数上，根据最高人民法院《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》第15条第1款的规定，坚持两级申诉制。对经过两级法院均驳回申诉后的再次申诉，除符合应当重新审判条件以外，一般不予立案审查，对申诉人的不断重复申诉，应作为信访案件妥善化解处理。

3.合理限定提起申诉的刑事案件范围。刑事案件数量多，对申诉理由、案件范围没有加以限制，是导致申诉案件泛滥的原因之一。对部分刑事案件作限制申诉的规定，有助于减少滥用申诉权的现象，维护司法权威。首先，可以对适用简易程序、速裁程序的刑事案件，在不违反法定程序、当事人自愿原则的前提下禁止申诉。适用简易程序、速裁程序的前提是事实清楚，证据充分，被告人自愿认罪，设置这两个程序的初衷是及时惩治犯罪，维护社会秩序，进一步推动刑事案件繁简分流，优化司法资源配置。若再允许对这两类案件不断申诉，无疑与改革初衷相悖，加重司法机关的工作量。其次，可以限定被害人只能向检察机关申诉。刑事案件由检察机关行使公诉权，检察机关既代表国家对被告人进行控诉，又肩负着维护被害人合法权益的责任，被害人本身是没有控诉权和上诉权的。因此，被害人若对原审刑事裁判不服，应向检察机关提出申诉，由检察机关对原审裁判在事实认定、法律适用、定罪量刑等方面是否存在错误进行审查后决定是否提起抗诉。

﹝1﹞卞建林：《我国司法权威的缺失与树立》，载《法学论坛》2010年第1期。

（三）完善公开审查制度，提高司法公开力度

申诉结果关系到申诉人的切身权益，审查过程公开化、透明化，提高申诉人对申诉案件的参与程度，让申诉人从中感受到公平正义，对提高案件质量、维护公民合法权益和化解社会矛盾具有非常重要的意义。因此，法院在审查刑事申诉案件过程中要公开化、透明化，自觉接受当事人和社会各界的监督。要完善刑事申诉公开审查制度，将公开听证设为申诉的常规程序。要明确公开听证程序的适用范围，对案件事实认定、法律适用、证据等方面存在较大争议的，案情重大、疑难、复杂的，或社会影响较大的，应该举行公开听证。如在聂树斌案听证过程中，山东省髙级人民法院通过微博向社会公开听证，取得良好的社会效果和法律效果。通过听证，申诉人与法官面对面地沟通，充分表达自己的意见，不仅有利于保障申诉人提岀申诉并充分陈述申诉意见的权利，也可以使法官对案件有更全面的认识，有利于法院全面审査申诉案件，切实履行再审纠错的诉讼功能。同时，运用网络信息化技术，搭建法院与申诉人之间的沟通平台，申诉人可以通过网络平台查询、留言问询等方式了解案件进程和表达自己的申诉需求，使其感受到案件复査过程的公开化，更容易接受案件最终的审查结果。

（四）全面推行律师申诉代理制度，确保申诉过程更加专业、高效

刑事申诉案件往往经过一审、二审甚至再审，这些案件时过境迁，有些甚至历史久远，许多证据灭失，其疑难复杂程度是普通刑事案件不可比拟的。律师更能发现原案处理过程中存在的证据问题和法律问题，帮助申诉人阐明真实意愿，在查清案件事实，纠正冤错案件等方面发挥积极的推动作用。此外，律师职业的独立性，也使其能够不依附于申诉人对案件进行分析，理性的提出建议，对不符合申诉条件的案件提出合理建议，在一定程度上减少无理申诉，防止申诉权滥用。2017年4月1日，最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合发布《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》，为律师代理申诉制度提供了具有可操作性的执行办法，有助于畅通申诉意见的表达渠道。目前，全区许多法院立案窗口都开设有专门场所，由律师协会派驻律师开展法律咨询等工作。要充分发挥驻点律师的优势作用，对没有委托律师代理的申诉人，可以先行引导，由驻点律师为其提供法律咨询。建立申诉代理律师权利保障制度，充分保障代理申诉律师的阅卷权、会见权、通信及调查取证权，依法保障代理律师人身安全。完善刑事申诉法律援助制度，使无力聘请律师的申诉人获得法律帮助，依法保障申诉权的正确行使。

（五）探索异地审查制度，实行监督问责机制

终审法院自错自纠机制带来的动力不足，是申诉难、再审难的主要原因之一。终审法院对案件的认知往往已先入为主，加之再审改判对单位整体利益等因素的影响，可我纠错的可能性不大。而申诉人因原审裁判对自己不利，对终审法院的客观公正已经存疑，再由终审法院审查自己的案件，如果审查结果没有达到自己的预期要求，必然会觉得终审法院根本没有客观公正地审查案件。聂树斌案是我国刑事申诉异地申査制度的成功探索，在河北省高级人民法院驳回王书金的上诉后，最高人民法院将案件交由山东省高级人民法院复査后才启动再审，最终改判聂树斌无罪。建议探索并逐步推广异地审查制度，摒弃传统的自我纠错模式，将案件由上级法院指定原终审法院的同级法院审理，保持法院对案件审查的中立性，使申诉人更加容易接受审査结果，增强司法公信力。在监督机制上，应严格落实司法责任制，对申诉复査结果实行问责机制。对不依法办案，存在故意或重大过失，明知案件存在错误而故意不纠正等渎职行为要依法问责，严重违法违纪的要移送司法机关，确保司法公正。

（六）规范法律文书制作，加强文书说理性

法律文书是法院与当事人最直接的沟通桥梁，文书制作的质量直接关系到当事人对法院审理结果的接受程度。目前，刑事申诉法律文书的格式不规范、不统一，说理性不强，是申诉人对审查结果不服，缠访闹访的原因之一。因此，要从文书格式和内容上，进一步完善刑事申诉法律文书的制作。首先，要规范统一文书格式，严格按照最高人民法院规定的文书样式制作文书。其次，要加强文书的说理性和可接受性。 对申诉理由要罗列准确、全面，并有针对性地一一回应，对于确属无理申诉的，要敢于驳斥申诉人的违法观点和错误认识，消除申诉人认识上的误区，强化对申诉人的法治教育。除书面的裁判说理外，还应当将释法说理贯穿申诉审查的全过程，结合个案具体情况，向申诉人分析案情，加强法律法规教育解释工作，消除申诉人再次上访和申诉的动因，有效化解社会矛盾，维护司法裁判的权威性和公正性，实现案件的息诉息访。

（七）增强审判力量，建设高素质的刑事审判监督队伍

审判监督工作是“最后一道关口”，审判监督法官是审査生效裁判的法官，从这个意义上来说，素质要更高，能力要更强。全区法院应转变思想观念，调整和充实刑事审判监督工作的审判力量。加大教育培训力度，提高刑事审判监督法官的政治素质和业务素质。强化刑事审判监督法官的理想信念教育，开展廉洁司法教育，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的刑事审判监督队伍。

（八）建立健全相关配套机制和制度，着力化解社会矛盾

对于原判虽然没有原则性错误，但在事实认定、证据釆信、法律适用、办案程序、文书制作等方面有瑕疵，当事人的诉求确有一定合理性，通过做相关工作可以化解矛盾的案件，应当主动协调下级法院或有关部门，妥善解决申诉人反映的问题。对申诉理由不成立，但生活确有困难，符合救助条件的申诉人，可与政府民政部门协调，由国家给予适当的经济救助或其他救助。应与公安机关协调建立突发事件共同处理机制，对于少数无理缠访、闹访的申诉人，按照信访条例的规定，由公安机关果断采取措施处理，维护司法权威和社会稳定。

作者简介

徐晓丹：广西壮族自治区高级人民法院审判监督第二庭副庭长

吴敏涛：广西壮族自治区高级人民法院审判监督第二庭法官助理

来源：《广西审判实务与探索》2020年（第一辑）戴红兵/主编